平安建设领域最典型的隐性契约，就是政府对社会主体作出的、并为社会主体所相信的各种奖励性承诺，如对见义勇为行为、志愿者活动的奖励。
不同类型的地方性法规设定行政管理措施的空间大小不同，所需配置的行政处罚设定权也不相同。在我国行政法上，行政处罚是一个开放的范畴，没有固定的类型和边界。
在立法技术上，矫正违法行为还可借助大量的非处罚性行政处理措施。(24)地方执行性立法设定行政处罚空间的大小，也取决于法律、行政法规所调整事务的地区差异性。二是违反上位法规定的积极的作为义务。造成该现象的部分原因是，对于这些行政管理措施是否属于行政处罚尚未形成理论共识。(2)上位法规定了违法行为，但对违法行为没有规定行政处罚，地方性法规可以针对上位法规定的违法行为补充设定行政处罚。
以这一原则为指导，价格法对经营者的定价行为作了详细规定，要求经营者不得相互串通，操纵市场价格。对于一般行政管理权所对应的义务，如果管理权的内容与权限不明确、不具体，相应的义务缺少清晰的范围与边界，立法也不宜设定行政处罚。反之，审查必要性越低，甚至无须纳入审查范围。
目前各省规范性文件审查标准体系的建设，均以不适当审查为元标准，配之以具体标准，即不与上位法相抵触符合法定程序不减损公民权利义务等。因此，这类规范性文件就没有审查的价值。而司法机关最终报送哪些文件，才是立法审查活动的真正核心所在。因此，立法审查交流程序的设置，只能在当前立法审查程序的主体性架构上予以完善。
十九届四中全会报告更是进一步要求，我国各级人大常委会要加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。全国人大常委会法工委在法律、法规以及司法解释的审查中，均使用违背法定程序与规章之间对同一事项的规定不一致作为判断标准，由此导致地方各级人大常委会也将《立法法》所设定的审查标准纳入规范性文件立法审查中来。
在法律教义学看来，法律旨在确立统一的行为准则，而标准则是在法律行为的基本准则之后，帮助人们建立起高效、明确的沟通秩序。在排除意外情形和规范性文件制定主体非故意违法的条件下，立法审查程序的生成路径就只剩下规范性文件对上位法是否存在主观认识错误这一依据。遵循上述两种路径，至少可以在周延性概念的法律教义生成上保持思路正确。在此意义上，立而不备、不按规定报备或有错不改与其说是导致立法审查制度虚置的原因，不如看作立法审查纠错机制软弱的程序性后果。
在形式审查之后，立法审查机关所面临的真正难题是如何证明规范性文件的适当性，以及如何把握制定机关与审查机关之间的标准差异。这里之所以强调全面设置和统一使用，是因为标准只能解决常规问题，却无法设想到某些例外问题。(20)由此可见，封闭式标准的主观认知差异、人际认知差异，正在造成国家法治与基层认知之间的沟通困境。通观各样本省份对规范性文件的概念界定方式可以发现，规范性文件的界定方式主要包括以下三类： 1.特征界定方式。
该意见将非医学需要鉴定胎儿性别认定为非法行医罪的规定，属于对刑法应用问题的解释。(20)参见张玉洁：《原旨主义解释的规范性反思及其后果规制——以赵春华非法持枪案为例》，载《法律方法》2018年第1辑，第165-166页。
为此，备案审查机构应当在被动审查程序下建立伴随性审查程序，对已在审查的、可能存在违法性问题的规范性文件，由人大常委会抄送同级司法行政机关，并与司法行政机关分别组织审查事宜，然后就审查结果交换意见，最后由人大常委会作出审查决定。这样，地方层面的立法审查按照文件制发主体的差异，逐渐形成为依职权制定和依命令制定两种主体区分模式。
这两类文件的概念性区分，必须合乎规范性文件立法审查制度的立法目的，进而能够在审查实践中经得起检验。(三)审查程序的完善 效率低下与违法防范被认为是当前立法审查程序所面临的棘手问题。一般而言，规范性文件的规范意义就在于以单一文件的形式实现国家或地区对某一类行为的长期、反复的治理。这样，多数样本省份在行使审查权时，一方面陷入《立法法》与《监督法》之争，遵从不同的法律开展规范性文件审查活动。(30)但备案审查问责却不同。但是，能否增设与宪法相抵触标准又成为地方备案审查工作的一大难题。
事实证明，行政机关的某些规范性文件，所涉及的事项只是内部事务、程序规范和技术标准，不具有对外效力(19)。与党委、行政机关的规范性文件审查程序不同，立法审查程序属于各级人大常委会对人大内部文件以及外部文件的综合性审查程序。
因此，与宪法相抵触这一微观标准在同法律、行政法规、本省地方性法规，以及上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触标准的整体作用下，并未产生宪法解释或者合宪性审查的实际效力。因此，地方各级人大常委会就在《监督法》和《立法法》的基础上，以专门性备案审查地方性法规的形式增设新的、更为严格的审查标准。
前者烦恼于备案审查的高成本、低出错矛盾，后者具有强烈的规避审查意愿。将司法文件纳入立法审查的范围，并非屈服于立法审查实践的妥协方案，亦非现行立法审查制度的胜利。
尽管部分样本省份试图调和立法审查与行政审查之间的冲突问题，但在程序性机制上仍未打通制度障碍。其中，特征界定方式程序界定方式主体界定方式都希冀于从正面解决何谓规范性文件，其范围包括哪些。(23)参见封丽霞：《制度与能力：备案审查制度的困境与出路》，载《政治与法律》2018年第12期，第100页。(24)(2)基于立法解释而生发的程序。
为了更为直观地展示规范性文件的概念界定及其范围认定情况，在此以中央层面与地方层面立法审查实践的交叉比较，来展现不同样本省份对规范性文件范围的实践差异。但是，当法律未作出相应的明确性规定时，该规范性文件的审查又应当采用何种标准呢？对此，《立法法》《监督法》以及各省规范性文件备案审查条例均未做出明确规定，而仅仅在《立法法》第102条中确立了法制统一的原则。
一条法律教义能否站得住脚，归根到底是看它能否给社会带来好处。地方人大常委会主导的规范性文件立法审查制度，是对地方其他公权力机关规范性文件制定权的控制与监督。
其二，设置违反法制统一的审查标准。有学者认为，现代立法在‘民主因素表彰正当性的基础上，也越来越需要专家咨询来增加立法的‘理性因素，以增强正当性。
因此，在规范性文件出错率难以显著增加的情况下，唯有加强备案审查制度的威慑力，建立问责程序，才能解决报备惰性问题。事实上，作为一种机会主义的立法制度，备案审查主体与规范性文件制定主体均有强烈的备案惰性。二是制定机关对该文件的外部性效力存在主观意图。在此，我们不妨暂时忽略各样本省份的立法审查制度差异，以浙江省高级人民法院《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》的审查实践来探寻省际差异的实际影响。
三是提出解决疑难的法律案件的建议。(29)因此，将专家参与纳入规范性文件备案审查程序中来，就是旨在借助专家、学者的专业水平与科学技能，弥补备案审查机构人员不足、能力欠缺的缺陷。
④为了更为客观地评价我国规范性文件审查制度的运行情况，立法审查的实践比较就成为必然之举。实际上，我国《立法法》对规范性文件的备案，旨在达到以备审查的目标，而非有备必审。
例如，部分省份的行政机关面临备案审查的压力，将规范性文件的制定权下放给本级相关职能机构(科室)，或者直接要求下级职能部门出台规范性文件，而本级政府或职能部门不再出台相应规范性文件。(2)人事任免决定、奖惩决定等涉及具体事项处理的文件。
